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La gouvernance territoriale dans les stations de montagne. Une approche pluridisciplinaire

Depuis la loi pour la montagne de 1985 (dite loi n°85-30 du 9 janvier 1985), les communes supports de stations sont reconnues autorités organisatrices de l'activité touristique, établissant la légitimité politique des élus sur le pilotage de celle-ci. Cette affirmation du rôle de la commune dans le développement touristique a eu de profondes répercussions tant sur l'encadrement formel et juridique de l'activité que sur les modes de gestion et le financement local du développement touristique... Les communes ont en effet des responsabilités classiques - écoles et transports scolaires, action sociale, assainissement et ramassage des ordures ménagères, équipements collectifs, responsabilité des espaces publics - et des responsabilités spécifiques pour répondre aux enjeux du développement touristique. Ces responsabilités spécifiques sont la promotion, les services publics et équipements touristiques (tels les navettes ou les piscines, les patinoires, les parkings, les remontées mécaniques qui sont en France un service public d'intérêt local), auxquels s'ajoutent de plus en plus de responsabilités induites comme le développement sportif local, le logement du personnel saisonnier, l'accès au logement pour la population locale... Dans un tel contexte, la gestion et la maîtrise de l'urbanisme et des droits à construire deviennent par exemple une responsabilité majeure et complexe à assurer. Pour assumer toutes ces tâches, les collectivités locales peuvent intégrer des services ad hoc dans les services communaux sous les différentes formes juridiques appropriées à cet effet ; Dans ce cas, elles doivent les développer et leur faire exécuter des tâches qui ne sont pas courantes pour une collectivité locale. Elles peuvent aussi chercher à contracter avec des opérateurs privés. Cette contractualisation passe par des délégations de services publics et ouvre sur une large gamme de situations. En effet, les statuts des exploitants et la nature des conventions passées entre l'exploitant et l'autorité locale ont une influence importante sur le volume, le type des investissements réalisés. Les stations françaises n'ayant que rarement une unicité de gestion, dénommée « intégration », il est alors usuel que les services d'exploitation soient répartis entre plusieurs opérateurs aux statuts souvent différents, allant de l'entité « privée » à l'entité « publique » (département ou commune) en passant par la solution du type « société d'économie mixte ». Par ailleurs, la collectivité a une responsabilité sur l'ensemble de la station, ne serait-ce que pour la promotion et l'animation, et plus globalement pour impulser une certaine dynamique locale de l'accueil touristique. Cette responsabilité se traduit surtout par l'organisation d'un partenariat avec l'ensemble des prestataires touristiques qui ne va pas de soi ! La construction des politiques locales met face à face des partenaires dont le cadre global de contraintes légales et réglementaires, les logiques, et les moyens humains et financiers sont radicalement différents. Un partenariat pour le moins asymétrique qui met les maires, chargés de défendre des intérêts publics locaux, face aux prestataires touristiques, qui défendent leurs intérêts économiques de plus en plus souvent sans liens forts avec le territoire. Dès lors, les relations à propos de la construction de la politique locale, des orientations à prendre comme la construction de l'image touristique et sportive pour la notoriété et les retombées économiques sont propres à chaque site, en fonction des différents types d'acteurs présents dans les stations. Cette situation a conduit à une grande variété de systèmes d'acteurs au sein des stations françaises aujourd'hui. La variété de systèmes d'acteurs renvoie à la genèse et à l'histoire des sites. Certaines stations sont le fruit d'initiatives privées, multiples et pour lesquelles les autorités publiques n'ont pas eu d'implications directes ; a contrario, le développement dans d'autres sites a été voulu et assumé par les collectivités locales, (commune ou département). De ces contextes historiques découlent des attitudes variables des communes face à la station et à son développement, face aux acteurs et opérateurs privés. Aussi, une grande diversité de modes de management s'est constitué petit à petit dans chaque site, allant de la gestion entièrement assurée par la ou les collectivités locales, nous dirons communo-centrée , à la gestion entièrement déléguée à des opérateurs touristiques. La variété des systèmes d'acteurs se décline également en fonction de différents facteurs plus ou moins externes à la station : A/ La proximité ou non de centres urbains implique tel ou tel type d'activités et de positionnement de l'offre touristique. B/ La localisation géographique induit donc la présence plus ou moins forte de certaines activités et donc de certains acteurs et opérateurs économiques. C/ Les caractéristiques climatiques ont une influence déterminante. On constate depuis quelques années les variations climatiques, dont les conséquences et l'impact médiatique sont importants : la fragilité du développement touristique des stations de moyenne montagne en est un exemple, entraînant une mobilisation et une implication inégales des acteurs au sein de ces stations. Cette mobilisation prend une dimension régionale comme dans le cas de la région Provence Alpes - Côte d'Azur ou apparaît plus circonscrite avec la récente étude entreprise par le département de l'Isère sur le devenir des stations de moyenne montagne (Conseil Général de l'Isère, 2003). L'ensemble de ces données sont lourdes de conséquences aujourd'hui, 20 ans après la loi pour la montagne. L'activité touristique affronte aujourd'hui des difficultés et des incertitudes importantes, notamment sur le marché touristique : 1. La stagnation voire le déclin du marché des stations de sport d'hiver en témoigne. Les prévisions sont pessimistes avec, d'ici 2015, un nombre de skieurs qui devrait chuter de 13 % (Entreprise Rhône-Alpes, février 2003). 2. Parallèlement, la plupart des discours entérinent la fin du tourisme de masse, corollaire d'une recherche, par les touristes, de leurs racines, de valeurs nouvelles, incompatibles avec « les usines à ski », que sont certaines stations. 3. L'offre touristique n'est pas totalement adéquate, compte tenu des nouvelles demandes de la clientèle. La rénovation de l'hébergement et de l'élargissement du produit tout ski à d'autres prestations est annoncée. Les opérations de diversification des stations sont aujourd'hui plus fréquentes et bénéficient de l'aide des pouvoirs publics, principalement des collectivités territoriales, mais ces opérations sont lourdes à mener. Dans ce contexte d'incertitude, les collectivités locales s'interrogent. Les conseils régionaux de Rhône-Alpes et PACA, les départements de l'Isère, de Savoie et des Hautes-Alpes par exemple, ont lancé des réflexions et des mesures pour définir des politiques stratégiques dans ce domaine. Comment les stations gèreront-elles toutes ces incertitudes ? Comment s'adapteront-elles ? Ces adaptations à entreprendre ne sont-elles pas à impulser grâce notamment à un management performant ? Telle l'hypothèse centrale à partir de laquelle nous nous sommes interrogés pour engager ce travail sur la gestion des stations de montagne. Cette hypothèse est développée par de nombreux auteurs français et étrangers. Notamment Arvid Flagestad souligne : « En matière de gestion stratégique, le choix de la structure et de la conception organisationnelle est un élément déterminant de la réussite stratégique. » (Cimes, 2002). Cette question est peu abordée en France. Le développement touristique, d'abord impulsé par l'Etat central, puis menée sous la responsabilité légale des collectivités locales depuis 1985, entre pourtant dans une phase essentielle où il s'agit de sortir de la phase d'investissement pour entrer dans une phase de gestion. Nous développerons pour cela plusieurs thématiques afin de cerner l'ensemble des questions relatives à cette gestion : - La première question est celle de la connaissance. Quel est aujourd'hui le niveau de connaissances statistiques et qualitatives des stations, et quel système d'information performant pourrait en permettre une meilleure connaissance ? Nous aborderons des éléments de réflexions dans le premier module. - Quelles sont les différentes modalités d'organisation juridiques et formelles du partenariat public-privé pour gérer les stations de montagne ? Comment évoluent-elles ? Tel sera le second point abordé. - Au-delà des rapports formels et juridiques, quels sont les relations entre acteurs et les rapports de pouvoir au sein des stations ? Quelles sont les formes de gouvernance ? Ce sera le troisième module développé. - Le quatrième module soulèvera la question des financements locaux du tourisme. - Le cinquième module abordera la question de la fréquentation touristique et de la gestion des espaces urbains et naturels. Il mobilisera les notions de formes de développement territorial, pour aborder la question des interactions entre cultures sportives de montagne et territoires. - Nous aborderons dans le dernier module les éléments de synthèse sur la gouvernance des stations de montagne, la comparaison avec la situation dans d'autres massifs alpins comme les Pyrénées et le Valais suisse.

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